농지제도의 전개 방향과 농지정책의 과제

윤석환

Ⅰ. 머리말

1949년「농지개혁」후 그 개혁의 성과를 지속적으로 유지 관리하기 위해 제정되었어야 할 체계적인 법률이 제정되지 못한 채 46년의 세월이 흐른 1994년에서야 우리나라「농지법」이 제정되어 1996년 1월 1일부터 시행되었다. 농지개혁 이후 46년 동안 6차례에 걸친「농지법」제정 시도 과정에서 입법의 핵심은 지주(地主)의 발생을 억제하고, 임차농의 경작권과 지위를 안정시키는 것이었다. 농지법 불비(不備)에 따른 대응하여 제정된 일련의 법들과 1996년 1월 1일 시행된「농지법」의 중요 내용도 사실상 비농업인의 농지소유를 제한하고, 자경 농업인에 의한 우선적 농지 취득을 도모하고, 임대차의 발생을 억제함과 동시에 임차 농업인의 지위 안정에 역점을 둔 농지의 소유 및 이용, 보전 관련 종합적 법제화 조치였다.

한국농어촌공사 농지은행처 농지기획부장. 농업경제학 박사.

고율(高率), 현물(現物)의 소작료 납부, 경제외적 강제 등으로 인해 농민적 토지소유에 입각한 자유로운 독립 자영농업 경영의 성장과 발전을 저해하는 전근대적 (반)봉건적 지주 소작관계의 일소(一掃)가 농지개혁의 중요한 목적이었고 성과였다.

1946년부터 1996년까지 그사이 7차례의 농지법 제정 시도가 있었으나 국회를 통과하지 못하였고, 농지개혁의 성과를 유지할 체계적인 농지관련 법률을 갖추지 못한 상황에서 1972년「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」,1980년「헌법」에 농지의 소작제도 금지 및 위탁 경영 제한(법률이 정하는 바에 따라 인정) 명시, 1986년「농지임대차 관리법」 제정 및 시행 유보(부재지주 등의 동요 등으로 시행 유보)등에서 보듯이 이러한 입법 노력의 핵심은 지주제의 부활을 방지하고, 임차농의 경작권과 지위를 안정적으로 보장하는데 주 목적이 있었다. 이를 위해 소유상한 설정, 농지매매증명제도, 임대차 계약서 작성, 임대차 계약기간 명시, 임차료 지불방법, 임차료 상한제 등이 농지 소유 이용제도 관련 법안의 핵심을 이루고 있다.

농지개혁 후 70여년, 농지법 제정 후 20여년의 세월이 흘렀다. 그동안 우리나라 농업, 농지, 농정을 둘러싼 많은 여건들이 변하였다. 농지개혁 당시 농지를 분배받은 농민들이 사망하였고, 고도 경제성장 과정에서 장남을 비롯한 포함한 많은 농촌인구가가 도시로 이농(離農)하였고 이들이 소유 경작하던 농지가 임대되면서 현재 50%에 가까운 농지가 임대 되고 있는 상황이며, 60세 이상「고령 농업경영주」비중이 60%에 달하고, 영농「후계자 없는 농가」 비중이 90%를 넘고 있다. 지속적인 산업화와 도시화로 매년 1만ha 이상의 농지가 농업 이외의 타용도로  전용(轉用)되고, 이와 더불어 농지는 생산수단 이외에 자산(資産)으로서의 가치가 더해져 농지가격은 지속적 상승 경향에 있다. 한편으로 WTO 가입과 FTA 체결 확대 등으로 농산물 시장이 개방되고 우리나라 농업은 과거와 달리 국제 농산물 시장과 치열한 경쟁 하에 놓여 있다.

농지개혁 또는 농지법 제정 당시와는 크게 다른 오늘의 농업환경 속에서 앞으로의 우리나라 농업의 존립과 발전 방향을 생각할 때 농지제도에 어떠한 변화와 선택이 필요한 것인가? 또한 농지법이 현 시대의 정책적 과제에 어떻게 적극적으로 대응해 나갈 것인가? 어려운 과제이다. 본고(本考)는 이러한 과제에 대한 해답을 찾는 도전적 시도를 해 보는데 의미를 두고 있다. 현재 농지법의 논리 구조와 변화의 방향을 검토하고, 우리 농업 발전을 위한 미래 지향적 관점에서 농지의 소유와 이용제도를 중심으로 몇가지 농지법적 정책과제에 대해 검토하고자 한다.

Ⅱ. 농지소유제도의 전개와 정책과제

1. 농업경영 목적의 농지취득 규제의 변화와 의미

농지법의 중요한 근간은 소유제도이다. 앞에서 개괄한 바와 같이 근대화 과정에서 우리나의 농지제도는 지주소작관계의 일소와 그 부활을 막는데 역사적 사명이 있었다. 따라서 농업생산에 직접 종사하지 않는 자의 농지 취득을 엄격히 제한 할 필요가 있었다. 또한, 축력(畜力)과 사람의 육체 노동력을 사용하던 식량 부족시대에 식량 증산과 농업 생산력을 높이기 위해서는 직접 자기의 농업 노동에 종사하는「자작농」(自作農)의 창설이 무엇보다 중요한 역사적 과제였다. 따라서 1994년 제정되고 1996년 시행된「농지법」제7조(농지의 소유상한)에서 세대원 전부가 소유하는 총면적을 3ha로 한정하였고, 제6조(농지의 소유제한)에서「농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 이를 소유하지 못한다」고 규정하였다. 이러한 농지제도 관련 역사적 배경과 농지법 규정 등으로 인해 비농업인의 농지소유를 엄격히 제한하고 운영하여 왔다.

그 결과 흔히 농지법은 강력한 규제법으로 인식되었고, 농업인 이외의 일반인들은 농지에 접근하기 어렵다는 인식이 강하게 형성 되었다. 특히 비농업부문에서는 농지는 아무나 소유할 수 없도록 하여 창의적인 인재와 풍부한 자본이 농업에 진출하기 어렵다는 주장들이 있다. 과연 그러한가? 농지제도는 1996년 농지법 제정 이후 고정 불변의 상태로 있었던 것일까? 먼저, 농지의 취득 규정의 변화과정을 살펴보자. 과거 농지 취득 요건 기준으로 적용하였던 ① 농지취득을 위한 전제 조건인 농지소재지 6개월「사전 거주의무」요건은 1994년에 폐지되었으며, ②「통작(通作)거리」제한 요건도 1996년에 폐지되었다. ③ 농지의「소유상한」은 2003년 부터 폐지되었고, ④ 농업인 아닌 자(주말 체험영농 목적)에게 세대당 1,000㎡의 농지소유도 2003년부터 허용하였고, 농업인의 경우 농업진흥지역 밖의 농지에 대해서도 소유상한을 철폐하였다. ⑤ 1990년「영농조합법인」의 농지소유가 허용되었고(농어촌발전특별조치법), 2009년「농업회사법인」의 농지소유 요건 중 대표자의 농업인 제한을 폐지하고, 업무집행권을 가진 자의 농업인 비율을 2분의 1에서 3분의 1로 완화(법 제2조제3호)하는 등 농지취득 및 소유와 관련된 규정을 지속적으로 완화하여 왔다.

경제단체를 중심으로 농지 소유 및 전용에 관한 강력 법 제도의 운영으로 자유로운 기업 경영과 국민 경제의 성장을 가로 막는 것으로 오해하거나 사실과 다른 악의적 이미지를 전파하는 경우가 있다. 기업들이 보유한 부동산에 대한 객관적 판단과 종합적 검토가 필요하다고 생각되나, 여전히 절대농지 상대농지 라는 용어를 사용하고 있으며, 농지취득시 6개월 사전 거주요건이 존재하는 것으로 잘 못 알고 있는데서 오는 오해와 편견이 크다고 생각한다.

1988년 농지개혁법 시행규칙 개정으로 농지취득시 농지소재지 6개월 사전 거주의무와 비농가의 농지 소유 및 투기억제 조치로 농지매매증명 심사 강화가 이루어졌다.

1949년 농지개혁법 제정시 통작거리는 4㎞로 규정되었었다.

농업분야의 대내외적 여건변화에 대응하여 농업의 경쟁력을 강화하고 농촌사회의 활력을 증진시키기 위하여 농업인이 아닌 개인이 취미 또는 여가활동으로 농작물의 경작을 하고자 하는 경우에는 세대별로 1천㎡ 미만의 농지에 한하여 이를 소유할 수 있도록 하고, 농업진흥지역밖에서도 농지소유 상한제(上限制)를 폐지하여 농지의 소유 및 거래제한을 완화하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하고자 한다고당시의 법 개정사유에서 밝히고 있다.

현행 농지법 규정에 의하면 자기의 농업경영에 이용할 목적의 농지를 취득하는데 있어서는 사전 거주(居住) 요건도, 통작 거리 제한도, 취득면적 제한(소유상한 규정)도 없으며, 단지, 2페이지로 된「농업경영계획서」를 작성 첨부하여 시․구․읍․면에「농지취득자격증명」(농지법 제8조)을 신청하여 발급 받으면 된다. 처리기한은 4일(농업경영계획서를 작성할 필요가 없는 농지취득신청의 경우의 처리기한은 2일) 이다. 농지를 취득하려는 자가 농지 취득과정에서 제출하는 농업경영계획서에 기술할 내용이 어렵거나, 기술한 내용이 잘못되거나 문제가 되어 농지를 취득하지 못하여 사회적으로 문제가 된 적은 없는 것으로 알고 있다. 현재의 농지법은 농업경영 목적의 농지 취득에는 사실상 아무런 제한이 없다고 할 수 있다. 즉, 농지취득에 대한 사전 규제는 사실상 없는 상태에 있다. 농업경영 목적으로 농지를 취득하려는 자에 대해 현행 농지법은 활짝 열려 있고 제한이 없다. 농지소유 문제에 대해 논의할 경우 또는 향후 농지소유제도의 방향을 논할 경우 이러한 객관적 상황과 사실에 근거하여 논의가 이루어질 필요가 있다.

농업경영 노동력의 확보 방안(취득자 및 세대원의 농업경영능력, 취득농지의 농업경영에 필요한 노동력 확보 방안)과 농업기계 장비의 확보방안(농업기계 장비의 보유 현황, 농업기계장비의 보유현황)을 간단히 기술하여 제출하면 되고, 엄밀한 검증과 실제 조사는 이루어지지 않고 있다. 취득농지의 분산성과 효율적 이용 검토, 최소취득면적, 농업경영체로의 성장 가능성과 능력 등에 대해 농지취득 자격 요건을 엄격히 운영하는 독일, 프랑스, 일본 등에 비해 우리나라의 농지취득과정이 상당히 용이하다고 평가할 수 있다.

다만, 일종의「사후규제」로서「농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령」에 의거 「농지이용실태조사」를 실시하고 있다. 시장·군수·구청장은 매년 1996년 1월 1일 이후 취득한 농지의 이용실태를 조사하기 위해 정기 조사계획을 수립하는데, 조사기준은 매년 9월 1일, 조사대상 기간은 전년 9월 1일～당년 8월 30일(1년간)이며,, 조사기간은 매년 9월 1일～11월 30일(90일간)이나, 현지조사는 읍장·면장·동장이 수행하도록 하고 있으나, 행정력의 한계 등으로 철저히 이루어지는 데는 한계가 있다고 할 수 있다. 또한, 시장·군수·구청장은 처분대상농지로 결정하기 위한 절차를 거쳐 처분대상농지를 결정한 때에는 해당 농지의 소유자에게 처분의무통지서에 의하여 농지의 처분의무를 통지하여야 하는데, 농지법 제10조 제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우, 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우에는 처분의무 기간이 지난 날 부터 3년간 동법 제11조 제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있도록 하고 있다. 사후규제라고는 하나 사실상 결코 엄격한 규제라고는 말하기 어렵다고 할 것이다.

농지를 농업 이외의 용도로 활용하려는 자를 제외하고, 농업경영 목적으로 농지를 취득하려는 자의 경우에는 농지소유 규정과 관련하여 더 이상 완화해야 할 규제가 무엇인지 찾기 어렵다는 생각이 든다. 다만, 영농조합법인과 농업회사법인의 농지취득 지원 확대, 운영, 청산 문제 등에 대해서는 별도의 논의가 필요하다.

2. 비자경자에 대한 농지 소유 규제 완화 - 2005년 농지법 개정의 의미 -

농업경영계획서를 첨부하여 농지취득자격증명을 발급 받아 농지를 취득 한 후, 당장 자경이 곤란하여 농지를 농지은행에 임대 위탁하는 것이 가능하게 되었으므로, 「비농업인, 비자경자의 농지취득」이라는 표현을 사용하는 것은 문제가 없다고 생각한다.

앞에서「농업 경영 목적의 농지 취득자」에 대한 규제나 장벽이 없는 것을 확인했다. 여기서는 농지를 취득 후 자경하지 못하게 된 자에 대해서는 농지법상 어떻게 규율하고 있는지 장시 살펴보기로 한다.

2005년은 우리나라 농지제도상 가장 커다란 변화를 이룬 획기적인 해로 평가 할 수 있을 것이다. 직접 자경하지 않아도 농지를 소유 가능 하도록 한「농지법」개정으로 우리나라 농지 소유제도는 결정적 획기적으로 변화 하였다. 농지 취득 후 당장 자경하기 곤란하게 된 자에 대해 한국농어촌공사(농지은행)에 임대위탁을 맡겨 위탁 계약이 체결된 경우, 그 계약기간 동안에 농지를 합법적으로 소유할 수 있도록 하였기(2005년 농지법 개정 제6조 제③항을 추가) 때문이다. 이처럼 농지의 소유와 관련 하여서는 자경하지 않더라도 농지은행을 통하여 전업농 등에 임대할 경우 그 기간 동안 농지소유를 허가하고 있다. 이런 관점에서 2005년 이후 우리나라 농지 소유제도는『소유(所有)와 이용(利用)의 분리』에의 길로 들어섰다고 보는 것이 타당할 것이다. 농지소유 임대차 제도에 있어 이 점을 어떻게 평가 할 것인가? 우리나라 농지제도는 이제 자작농주의(自作農主義)를 포기한 것인가? 헌법 121조 경자유전(耕者有田) 원칙에 위배되는 것은 아닌가? 이러한 제도적 변화가 농지시장, 농지이용 질서에 어떤 영향을 미치고 장래 우리나라 농업경영체의 모습을 어떻게 변화 시킬 것인가? 장기적 관점에서 유심히 지켜 볼 문제이다. 이 문제에 대해서는 별도의 검토가 이루어질 필요가 있지만, 헌법 제121조「경자유전」원칙의 위배 가능성을 제기하는 견해가 있을 수 있다. 그러나, 헌법 121조 제2항「농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다」는 관점에서 합헌적 조치로 이해된다.

주의할 점은 다음의 농지는 임대수탁이 불가하다. ① 농지전용 허가를 받거나 농지전용신고를 한 농지 ② 각종 개별법에 따른 개발구역 및 예정지 내 농지 ③ 1,000㎡ 미만 농지 ④ 주말 체험영농 목적 취득 농지 ⑤ 농지처분명령을 받은 농지(농지법 제 10조) ⑥ 2인 이상이 공유하는 농지의 일부 지분 ⑦ 농지은행 매매사업 자금 및 구입자금을 지원 받아 자금을 상환중인 농지. 또한, 농지은행에 위탁한 농지에 대해 공사가 임차인을 선정 할 수 없을 경우에 위탁계약 체결이 불가능 하다는 점도 유의할 점이다.

농지법 제6조 ③ 제23조(농지의 임대차 또는 사용대차) 제1항 제2호부터 제6호까지의 규정에 따라 농지를 임대하거나 사용대(使用貸)하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 그 기간 중에는 농지를 계속 소유할 수 있다.

농지 취득 후 당장 자경하지 못하게 된 농지 소유자에게도「농지은행」에 임대위탁 계약이 체결된 기간 동안에는 농지 소유를 합법적으로 인정한 조치는 현재 우리나라 농업이 처한 상황과 정책과제와 깊이 연결되어 있는데, 당시 국회에 제출된 법 개정 사유를 보면「농촌인구의 감소 및 고령화, 농산물 소비 형태의 다양화 등 농업여건의 변화에 대응하여 농지의 이용을 최대한 효율화하고 농업구조조정을 원활히 뒷받침할 수 있도록 농지의 소유 및 임대차에 관한 제도를 보완하며, 적정규모의 우량농지를 보전하고 농업인의 소득과 편익이 증진될 수 있도록 농지이용에 관한 규제를 합리적으로 조정」할 필요가 있다고 밝히고 있다. 2005년 농지법 개정의 결과가 법 개정 의도대로 진행되고 있는지 등에 대해서는 별도의 심도 있는 분석이 필요한 부분이나, 이에 대한 검토는 본고의 검토 과제가 아니므로 여기서는 더 이상 언급을 하지 않기로 한다. 다음으로는 최근「경자유전」원칙의 이념, 정의, 개념을 둘러싼 다양한 인식이 존재하고 논의가 이루어지고 있는데, 이하에서는 경자유전 원칙의 역사적 의미와 현대적 이해 문제에 대해 검토한다.

2009년 다시 농지법 개정(법 제23조제7호가목)을 통해 비농업인이 상속농지 소유한도를 초과하여 농지은행에 위탁하여 임대할 수 있는 농지의 규모가 2ha로 제한되어 있으나, 그 제한을 폐지함.

이와 관련한 최근 논의는한국농업법학회, 「미래의 농업농촌과 헌법적 가치」, 2017년 한국농업법학회 추계학술대회, 2017.10.27. 참조.

3. 헌법 제121조「경자유전」(耕者有田)의 역사적 의미와 현대적 이해

최근 헌법 개정 논의가 활발히 이루어지고 있다. 현행 헌법 제121조에 규정된「경자유전」원칙이 헌법 내용으로 규정할 필요성이 있는지에 대한 의문과 지금 시점에서 경자유전 원칙 자체의 폐지를 주장하는 의견도 제기되고 있는 것으로 알려져 있다. 여기서는 경자유전 원칙의 현대적 의미와 이해에 대해 검토하고자 한다.

경자유전의 원칙은 1949년「농지개혁」실시 이념에 토대를 두고 있는데, 직접「경작자가 농지를 소유(所有)하는 것이 가장 적당하다」는 자작농주의(自作農主義)를 표방한 것을 의미한다. 그러나, 이러한 자작농주의가 유지되기 위해서는「소유자=경영자(자경)」,「경영자(자경)=소유자」라는 조건과「자녀중 누군가가 부모의 뒤를 이어 농업을 경영」하여야 비로소 유지 가능한 이념이다. 고도 경제성장 과정에서 다수의 농가와 노동력이 도시로 이농하였고, 상속 등으로 농지 소유권이 도시거주 자녀에게로 넘어 가고 있으며, 향후 현 경영주의 고령화 은퇴․ 사망 등으로 50%에 달하는 임대차 농지 비율은 더욱 확대될 가능성이 높다. 또 후계자를 확보하지 못한 농가가 90%에 달하는 현실에서「소유자=경영자」에 입각한 엄밀한 의미의「경자유전」의 원칙을 유지하기란 불가능하다. 다시 말해 ① 고령화에 따른 1세대 경영주의 사망 및 상속과 탈농 ② 고도 경제성장에 따른 2세대의 대규모 이농 ③ 대형 고성능 농기계의 보급 및 보편적 이용과 농가 가경(加耕)능력 확대 ④ 농산물 시장 개방에 의한 국제 경쟁력 강화 및 농업구조개선의 필요성 등으로 더 이상「경자유전」원칙에 입각한 농지법적 농지 소유제도를 유지하기 어렵게 되었다. 2005년 농지법 개정은 이러한 변화의 농지제도 상의 수용과 대응 선언이었다고 볼 수 있다.

이러한 의미에서 엄밀한 의미의 경자유전 원칙은 역사 속에서 지속적으로 관철되기 어려운 역사적 한계를 지닌 제도로 이해되어야 할 것이다.

현시점에서「경자유전」의 원칙은「농지를 경작하는 농업인이 농지에 대한 권리 (소유권 + 이용권)를 갖는 것이 바람직하다」는「경작자주의」(耕作者主義)로 해석되고 이해될 필요가 있고,「耕者有田」 원칙에서「耕者用田」원칙으로의 인식의 전환이 필요하다고 생각한다. 한편 문제는「耕者有田」원칙에서「耕者用田」원칙으로의 해석과 인식의 전환에 있어 비농민․도시민에게 농지의 권리(소유권+이용권)를 넘겨도 좋다는 것을 의미하지는 않는다. 이미 앞에서 언급한 바와 같이, 농지의 소유권과 이용권은 농사와 농업경영에 전념하고 있는 전문 농업인이 우선적으로 이용할 수 있도록 하는 게 당연하고 타당하다. 농지의 소유권과 이용권이 분리된 현 상황에서도 비농민․도시민의 농지취득에는 엄격한 기준을 마련하여 대응하여야 한다. 오늘의 경자유전 원칙은 비농업(도시)부문에서 농지를 투자 투기 목적으로 소유 취득을 막는 중요한 이념적 방어수단으로 인식되고 존치되어야 할 것이다.

『용자유전』 (用者有田)이라는 표현을 사용하는 자도 있으나, 이 용어는 여전히 용자의 「소유(권)」 취득 지원에 방점을 두고 있는 표현으로 이해되나. 필자가 사용하는 『경자용전』 (耕者用田)은 소유권 취득(확대)을 기본으로 하면서 임차지 확대를 통해 적극적으로 경영규모를 확대하고 농업경영과 농기계 효율성을 발휘하고 생산비 절감과 농업소득 증대를 도모하는 자를 바람직한 경영체로 상정하고 있다.

「농지를 효율적으로 이용하는 경작자(耕作者)에 의한 지역과의 조화를 배려한 농지의 권리취득을 촉진하고 농지의 이용관계를 조정」한다고 명시한 문구를 농지법 제1조(목적)에 삽입한 일본 농지법의 사례는 우리에게 시사하는 바가 크다. 일본은 1952년 농지법 제정시 표방한 자작농주의(自作農主義 : 경작자가 농지를 소유하는 것이 가장 적당하다)에서 1970년 농지법 개정으로 임대차를 촉진하는 경작자주의(耕作者主義 : 경작하는 자가 농지의 권리를 갖는 것이 적당하다)로 전환하였다. 이에 관한 자세한 내용은 윤석환, “일본 농지법의 전개과정과 시사점”,「농어촌과 환경」제83호, 한국농어촌공사(농어촌연구원), 2004.6 참고.

다음은「농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용」을 위하거나 불가피하다고 생각되는「농지선매협의제도」도입 방안에 대해 검토하기로 한다.

4. 농지 선매협의제도(先買協議制度) 도입 - 농지법의 약점 -

「농지법」제3조는「농지에 관한 기본이념」을 다음과 같이 규정하고 있다. ① 농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전(保全)하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다. ② 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니된다. 농지제도 및 농지정책의 방향을 천명한 의미 있는 문장이다.

헌법 제23조 제2항은 「재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다」고 규정하여 개인의 재산권 행사가 공공복리(농지의 효율적 이용, 농업생산성 향상)를 위해 개인재산권 행사에 개입할 수 있도록 하고 있다.

문제는 이러한 소중한 이념을 뒷받침하고 실천하기 위한 제도적 장치, 적극적 정책 수단이 농지법에 결여되어 있다는 맹점(허점)이 있다고 생각한다. 「농지선매제도」는 농지의 효율적 이용과 농업 생산성 향상 문제에 있어 중요한 정책수단으로 프랑스, 독일, 일본에서 이미 오래전부터 시행하고 있는 제도이다.「선매제도」란 당사자가 관할 행정기관에 토지거래 계약에 관한 허가를 신청하거나 신고를 한 경우 해당 토지가 공공이용이나 국공유지의 확대에 필요한 경우에 공공기관이 해당 토지에 대한 사인(私人)간의 토지거래에 우선하여 해당 토지를 매수할 수 있는 제도이다. 농지의 효율성은 농지의 각 필지가 여기저기 분산된 상태에서는 발휘되기 어렵고, 농지의 집단화를 고려한 농지취득지원과 교환분합이 중요한 정책 과제이다. 농지법상에 농지은행에 의한 농지선매(협의)제도를 도입할 필요가 있다. 농지법 제23조에는 농지소유의 세분화 방지에 대해 언급하고 있다. 농지법 제 23조2(농지의 선매협의)를 신설하고, 농림축산식품부장관은 농지매도자의 농지가 농지의 효율적 이용과 농업경쟁력 제고, 농업구조개선에 필요하다고 인정되는 경우 농지은행을 통해 우선 매입할 수 있도록 하여야 한다.

① 농림축산식품부 장관은 농지의 세분화 방지와 농지의 효율적 이용, 농업 경쟁력 강화와 농업구조개선을 위해 필요하다고 인정되는 경우 한국농어촌공사(농지은행)를 통해 매도자의 농지를 우선적으로 매입할 수 있다. ② 농업진흥지역 안의 농지를 매도하려는 자는 사전에 한국농어촌공사(농지은행)에 매입의사 통지를 하여야 한다. ③ 매입의사 통지를 받은 경우 한국농어촌공사는 매입 필요성을 검토하여 15일 이내에 매도자에 통지하여야 한다. ④ 농지선매협의 절차는 대통령으로 정한다. 농지선매(협의)제도의 외국사례의 소개, 자세한 내용과 구체적인 추진방식에 대해서는 윤석환, “농지 선매협의제도 도입방안”,「KARICO 농업경제동향」, 한국농어촌공사, 2004년을 참고 바람.

독일, 프랑스의 경우에도 매도되는 농지가 효율적으로 이용되고, 효율적 이용이 부적합한 자의 농지 취득을 막기 위한 제도적 장치로 농지선매제도를 적극 활용하고 있다. 일본의 경우는「농지매입협의제도」에 의해「농지보유합리화법인」에 농지를 매도한 경우에는「조세특별조치법」제34조 3의 규정에 의거 양도소득에서 1,500만엔 까지 특별공제 혜택이 주어진다. 사인(私人)간 거래보다 농지의 효율적 이용이라는 정책 방향에 협조한 농지 소유자에 대한 우대 조치를 실시하고 있다.

농지선매협의제도는 기본적으로 농지의 최적이용을 도모하고 농지의 분산(分散) 대책이기도 하지만, 농업 경영주의 고령화가 심화되고 영농 후계자가 없는 상황에서 후계자 확보와 신규 농업 취업자 확보, 일자리 창출 수단으로서도 이용될 수 있다고 본다. 농지선매협의를 통해 농가 단위 농지의 일괄 매입을 통해 검증된 우수 후계 농업인과 신규 창업농에게「필지단위」가 아닌「농장(경영) 단위」로 이양함으로서 그동안 경영규모를 확대해 온 농업경영체의 농지와 경영이 깨지지 않고 우수 농업인에게 효율적으로 승계 될 수 있도록 하는 유력한 정책 수단으로서도 활용할 수 있을 것이다.

Ⅲ. 농지임대차 제도의 전개와 정책과제

1. 농지임대차의 확대 허용 문제 – 농지은행을 통한 임대차의 허용-

「농지법」제23조(농지의 임대차 또는 사용대차) 는 원칙적으로 임대차를 금지하고 있으며, 예외적으로 허용하고 있다. 예외적으로 농지의 임대차를 허용하는 경우는 다음과 같다. ① 1996년 농지법 시행일 이전에 취득한 농지는 본 법의 적용을 받지 아니하므로 자유롭게 임대차가 가능하다 ② 국가, 지자체 소유농지 ③ 상속농지(1ha까지) ④ 8년이상 농업경영을 하던 자가 이농한 후 이농당시 소유하고 있던 농지(1ha까지) ⑤ 담보취득농지 ⑥ 농지전용허가를 받거나 농지 전용 신고를 한 자가 그 농지를 소유하는 경우 ⑦ 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우 ⑧ 한국농어촌공사 및 농지관리기금법 제24조 제2항에 따른 농지로 1,500㎡ 미만 농지나, 농어촌정비법 제98조 제3항에 따른 농지를 취득하는 경우 ⑨ 제28조에 따른 농업진흥지역 밖의 농지 중 최상단부부터 최하단부까지의 평균경사율이 15% 이상인 농지로서 대통령령으로 정하는 농지를 소유하는 경우 ⑩「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따라 한국농어촌공사가 농지를 취득하여 소유하는 경우 ⑪「농어촌정비법」제16조·제25조·제43조·제82조 또는 제100조에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우 ⑫「공유수면매립법」에 따라 매립농지를 취득하여 소유하는 경우 ⑬ 토지수용으로 농지를 취득하여 소유하는 경우 ⑭ 농림축산식품부장관과 협의를 마치고「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우 ⑮「공공토지의 비축에 관한 법률」제2조 제1호 가목에 해당하는 토지 중 같은 법 제7조 제1항에 따른 공공토지비축심의위원회가 비축이 필요하다고 인정하는 토지로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 계획관리지역과 자연녹지지역 안의 농지를 한국토지주택공사가 취득하여 소유하는 경우. 이 경우 그 취득한 농지를 전용하기 전까지는 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하여 임대하거나 사용대(使用貸)하여야 한다. ⑯ 제17조에 따른 농지이용증진사업 시행계획에 따라 농지를 임대하거나 사용대하는 경우 ⑰ 질병, 징집, 취학, 선거에 따른 공직취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 사용대하는 경우 ⑱ 60세 이상이 되어 더 이상 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자로서 대통령령으로 정하는 자가 소유하고 있는 농지 중에서 자기의 농업경영에 이용한 기간이 5년이 넘은 농지를 임대하거나 사용대하는 경우 ⑲ 제6조제1항에 따라 소유하고 있는 농지를 주말·체험영농을 하려는 자에게 임대하거나 사용대하는 경우, 또는 주말·체험영농을 하려는 자에게 임대하는 것을 업(業)으로 하는 자에게 임대하거나 사용대하는 경우 ⑳ 제6조제1항에 따라 개인이 소유하고 있는 농지를 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자에게 위탁하여 임대하거나 사용대하는 경우 ㉑상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자가 제7조제1항에서 규정한 소유 상한을 초과하여 소유하고 있는 농지를 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자에게 위탁하여 임대하거나 사용대하는 경우 ㉒ 대통령령으로 정하는 기간 이상 농업경영을 한 후 이농한 자가 제7조제2항에서 규정한 소유 상한을 초과하여 소유하고 있는 농지를 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자에게 위탁하여 임대하거나 사용대하는 경우 ㉓ 자경 농지를 농림축산식품부장관이 정하는 이모작을 위하여 8개월 이내로 임대하거나 사용대하는 경우

이처럼 현행「농지법」에서는 위에서 열거한 23가지의 경우를 제외하고는 농지의 임대차를 금지하고 있다. 문제는 농지법에서 허용하는 임대차 농지가 얼마나 되는지, 법에서 허용하는 어떤 조항에 의해 임대차가 이루어지고 있는지 알 수가 없다. 농지법상 무슨 항(項), 어떤 호(號) 사유에 의하여 매년 어느 정도의 농지에 임대차가 이루어지고 있는지 전혀 알 수가 없다. 엄밀히 파악이 불가능하다. 뿐만 아니라, 이러한 임대차가 합법인지 불법인지 사실상 알기 어렵다. 사후적인 농지관리제도인「농지이용실태조사제도」가 있기는 하나, 그 효용성과 실효성에 대해서는 많은 문제와 한계점이 지적되고 있다.  다른 한편으로 2005년 이후 농지제도가 농지의 소유와 이용의 분리를 통해 효율적 이용을 촉진하는 방향으로 나아가고 있는 상황에서, 또 파악 단속이 어려운 임대차 농지를 엄격히 규제하기 보다는 현장 농업 경영상황과 농가실태를 고려하여 좀 더 확대 수용하는 방향으로 임대차 제도가 검토될 필요가 있다. 재촌(在村) 농업인의 경우도 농촌에 거주하며 농지를 소유하고 있으나, 사실상 거의 모든 농작업을 농기계 보유 농가에 위탁 주는 경우가 대부분이다. 노동력 부족과 농기계의 보급, 대형화로 논농사에서 농기계 작업 의존도는 100%인 상황이다. 소위「농작업의 외부화」로 고령농가와 농기계를 보유하지 못한 농가들은 사실상「자기 완결적 농업경영」은 불가능한 상태이다. 농지법 제2조에서 정의한「자경」(自耕). 즉「농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업(農作業)의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다」을 충족하는 농업인이 어느 정도 있는지 파악하고 농지제도를 집행 운영하기 곤란한 상황이다. 이러한 상황을 고려할 경우「자경」농업인을 엄격히 정의하고 이를 적용하려는 현행 농지법상의 임대차 규정은 좀 더 농업경영 현실의 변화에 맞춰 개선될 필요가 있다고 생각한다. 특히,「60세 이상이 되어 더 이상 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자로서 대통령령으로 정하는 자가 소유하고 있는 농지 중에서 자기의 농업경영에 이용한 기간이 5년이 넘은 농지를 임대(사용대)하는 경우 임대차를 허용」하는 조항(법 제23조 제1항 제4호)이 있으나, 현장에서 제도를 집행하는 입장에서는 현실적으로 파악하기 어렵다. 2016년「60세 이상 농림어업 취업자」 비중이 63.5%, 이고「65세 이상 농업 경영주 비율」이 55.5%인 상황, 농업 경영주 평균연령이 66.3세인 점 등을 고려할 경우, 사실상 2/3에 해당하는 농업인이 위 조항에 의거한 농지의 임대차가 가능한 상황에 있다고 생각된다. 즉, 사실상 상당부분의 농업인이 현행 농지법 상에서 합법적 임대차가 가능한 상태로 추정되며, 향후 고령화가 심화됨에 따라 그 비중은 더욱 확대 될 것이다. 이런 상황이라면 농지은행을 통해 농업인간의 임대차를 허용하여도 무방한 상황이고, 그리고 오히려 그렇게 하는 것이 지금 상황에서 우리 농업 발전에 도움이 될 것으로 생각된다.

「농지의 임대차는 농업의 생산성 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정이 있는 경우에 법률로 인정」한다는 헌법 제121조 제2항 규정은 임대차를 법률에 의해 허용하되 체계적이고 정확히 파악되고 관리되어야 한다는 취지로 이해되고 해석되어야 할 것이다.

주지하다시피 농업 생산력은 농업생산기반정비사업과 농업기계화를 중심으로 급속히 발달하여 청장년 2～3명이 농작업의 적기(適期)를 맞추면서 20～30ha의 논농사 작업을 어렵지 않게 수행하는 단계에 와 있다. 반면 우리의 농지 소유․이용 구조는 호당 0.8ha 정도의 논 면적이 여러 필지로 분산되어 있는 상태이다. 이처럼 고도로 「발달된 농업 생산력」수준과「영세․분산적인 농지 소유․이용관계」와의 경제적 부조화와 불합리성을 조정․극복하는 것이 오늘날의 농업구조개선정책의 핵심이 될 수 밖에 없다. 기계화 작업율이 100%에 달하는 논농사에서 농기계를 소유하고 농기계를 효율적으로 구사할 수 없는 노동력(경영자)은 더 이상 생산주체로 기능할 수 없게 되었다.

「농지법」시행규칙 제4조에서 상시종사의 범위를「다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 농업인이 그 노동력의 2분의 1 이상으로써 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 경우 2. 제1호에 준하는 경우로서 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며 도농복합형태의 시에 있어서는 농지의 소재지가 동지역인 경우만을 말한다)·구청장(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 농지의 소재지가 동지역인 경우만을 말한다)·읍장 또는 면장(이하 ‘시·구·읍·면장’이라 한다)이 인정하는 경우」라고 정의하고 있으나, 사실상 확인 파악이 곤란하다.

김홍상, “경자유전원칙에 관한 소고-헌법과 법률내용을 중심으로-”, 「농촌경제」제28권 제2호, 한국농촌경제연구원, 2003, 156면에 의하면「자작농＝가족농 체제의 유지 곤란이라는 사실과 관련하여 농지 및 농업정책 여건에 대한 객관적인 인식이 요구된다. 자작농 창설이라는 목표를 실현하기 위한 농지개혁의 단계와는 전혀 다른 농업 및 농지정책 여건이 형성되고 있다」 지적하고 있다. 또한 김홍상, 앞의 논문, 154면은「경자유전 원칙은 단순한 농지의 소유자격 제한 차원을 넘어서 농지의 합리적 이용과 적정 규모의 보전 과제와 연계되어 있다. 이는 독일, 일본의 등 농지제도가 잘 정비된 선진국에서□농지 소재지에서 가까이 있는 직접 영농에 참여하는 농업인 농지를 소유하여 이용하는 것이 가장 합리적인 농지의 소유 및 이용방식이라는 농지정책의 이념과 관련된다□이 이념은 우리나라에서도 기본적으로 헌법에서 제시하고 있는 경자유전 원칙으로 표현되고 있다」고 지적하고 있는데, 공감되는 대목이다.

<표-1> 논 경영규별 농작업 위탁 비율

구 분	농가수	벼 묘판작업	논갈이(경운)	모내기(이앙)	농약살포	벼베기(탈곡)
0.5ha 이하	46%	60%	75%	80%	52%	89%
0.5∼1.5ha	34%	42%	60%	68%	42%	84%
1.5∼3.0ha	12%	24%	33%	45%	28%	67%
3.0∼5.0ha	5%	15%	16%	26%	19%	46%
5.0∼7.0ha	2%	11%	9%	16%	14%	30%
7.0∼10.0ha	1%	9%	7%	12%	12%	23%
10ha 이상	1%	8%	6%	10%	12%	16%

자료 :「농림어업총조사」통계청, 2015년

<표-1>은 2015년 농업총조사에서 모든 농가를 대상으로 조사한 결과이다. 표에서 보듯이 0.5ha(5,000㎡)이하 농가수 비중은 46%로 가장 많고, 이들은 대부분 논 농사의 모든 농작업을 외부에 위탁하고 있다. 특히, 논갈이 작업은 75%의 농가가, 벼베기 작업은 89%의 농가가 외부에 위탁을 주고 있는 상황이다. 또한, 0.5~1ha층의 농가수 비중은 34%이며 이들 계층 또한 농작업의 대부분을 다른 농가에 위탁하고 있는 상황이다.

이상과 같은 현실 농업상황 등을 종합적으로 고려할 경우 임대차 규정은 좀 더 현실에 맞게 완화될 필요가 있다고 생각한다. 이 경우 무차별적인 임대차의 허용은 바람직하지 않고, 농지이용의 효율화와 바람직한 농지의 유동화를 유도하기 위해 60세 이상의 농업인이「농지은행」을 통해 임대차를 할 경우에 한 해 임대차를 자유롭게 허용하는 제도개선이 필요하다고 생각한다. 농업인의 임대차 문제와 관련하여 또한가지 쟁점은 현행 농지법상 농업인이「60세 이상이 되어 더 이상 영농에 종사하지 아니하게 된 자」중에서 라는 조건이 있는데, 이는 사실상 전업(轉業) 과 이농(離農), 폐농(廢農)을 의미한다. 과연 오늘의 농업경영 상황과 농업인 영농 실태로 볼 때 의미 있고 바람직한 조항인가에 대해 논의할 필요가 있다. 개인적으로는 부분(部分)임대든 전부(全部)임대든 허용하고, 이 조항을 삭제하는 규제완화가 우리 농업 발전과 현실에 부합하는 조치라고 생각한다.

스위스의 경우「우선 임차권」제도 등을 통해 적합한 경영체가 우선적으로 임차지를 취득할 수 있도록 지원하고 있다(김수석 외,「외국의 국토관리와 농지제도」, 한국농촌경제연구원, 2011.12, 12-13면).

사실 이러한 조건을 갖춘 자가 소유한 모든 농지가 해당되는 것은 아니고, 소유 농지 중에서 「농지소유자가 거주하는 시 군 또는 이에 연접한 시 군에 있는 소유농지」 라는 조건이 추가 된다(농지법 시행령 제24조 제2항)

한편, 농지법 제9조는 농지 소유자의「위탁경영」을 금지하고 있으며 6가지의 경우를 제외하고는 위탁경영을 금지하고 있다. 이것 또한 것은 지금의 농업생산력 수준과 농업경영 현실을 고려할 경우 큰 실효성은 없는 것으로 보여진다. 논농사의 경우 사실상 대형 농기계를 보유한 소수의 전업농가들이 농작업을 대행하여 전담하고 있는 상황에서 농가 생산비 절감, 농기계 및 농지의 효율적 이용, 소득증대의 관점에서 볼 때 농가간「위탁경영」도 허용되는 방향으로 검토 되어야 한다고 판단된다.

「위탁경영」이란 농지 소유자가 타인에게 일정한 보수를 지급하기로 약정하고 농작업의 전부 또는 일부를 위탁하여 행하는 농업경영을 말한다(농지법 제2조 제6호).

「농지법」 제9조(농지의 위탁경영) 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 소유 농지를 위탁경영할 수 없다. ① 「병역법」에 따라 징집 또는 소집된 경우 ② 3개월 이상 국외 여행 중인 경우 ③ 농업법인이 청산 중인 경우 ④ 질병, 취학, 선거에 따른 공직 취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 자경할 수 없는 경우 ⑤ 제17조에 따른 농지이용증진사업 시행계획에 따라 위탁경영하는 경우 ⑥농업인이 자기 노동력이 부족하여 농작업의 일부를 위탁하는 경우.

예외적으로 허용된 임대차의 범위가 광범위하고, 고가 고성능 농기계 보급과 농작업 위탁이 경영규모와 무관하게 일반화 된 현실에서 개별 농가가 경작 가능한 경영규모는 비약적으로 상승하였다. 특히(토지이용형)논 농업에서 임차(賃借)를 통한 경영규모 확대가 농기계를 보유하고 대규모 영농을 실현하려는 농가의 중요한 경영규모 확대 수단으로 정착하였다. 이는 100% 농기계에 의존하는 농업에 있어, 고가 고성능 농기계가 요구하는 손익분기규모와 년간 농기계 사용일수, 경제성 등을 고려할 경우 현실 농업경영에서는 당연한 논리의 전개이다.

「위탁경영」을 전면적으로 인정하게 되면, 부재지주를 양산(정당화)하여 과거와 같은 현대판 지주-소작관계의 발생이 우려되고, 농지의 효율적 이용과 농업 생산성 향상 측면에서 바람직하지 않은 결과를 초래할 우려가 있다는 견해도 있다. 그러나, 2005년 비자경자의 농지소유를 허용(소유와 이용의 분리)하는 농지법 개정이 이루어져 있고, 현대 농업(특히, 논농업)에서는 농기계 없이는 농시를 지을 수 없는 역사적 단계로 인력보다 좋은 농기계를 소유하고 기계를 잘 다룰 수 있는 사람이 농업생산 주체가 되어 있는 현실, 구리고 이미 경영규모와 무관하게 모든 계층에서 광범위한 농작업 위탁이 이루지고 있는 현실을 고려할 경우, 개인적으로는 납득하기 어려운 견해이다.

현대 농지 임대차제도를 논할 경우 고려하여 할 우리나라 농업구조 현실에 대한 또 한가지 중요한 통계적 사실을 명확히 인식할 필요가 있다. <표-2>는「0.5ha미만」의 소규모 농가층과 상대적으로 규모가 큰「3.0ha 이상층」의 농가수, 논 경영면적, 농축산물 300만원 미만 농기 비중, 농기계 보유 비중을 비교하여 나타내 표이다.

<표-2> 한국 쌀 생산에 있어서의「0.5ha미만」농가의 위치와 비중

구 분		「0.5ha미만」벼 수확농가	「3.0ha이상」벼 수확농가
논 농가수 비중		45.1%	8.2%
논 경영면적 비중		12.0%	44.4%
농축산물 판매금액 300만원 미만 농가 비중		53.3%	0.3%
전국 농기계 보유대수 비중	트 렉 터	10.7%	37.1%
	이 앙 기	10.2%	37.8%
	콤 바 인	6.4%	54.4%

자료 :「농림어업총조사」통계청, 2015년

<표-2>에서 강조하고 싶은 것은 농업경영의 규모별 양극화 현상을 지적하고자 하는 것은 아니고, 토지이용형 쌀 농업경영에 있어 농가수의 45.1%를 차지하는「0.5ha 이하」의 소규모 농가층의 농업경영체로서의 내용과 역할이 너무 미약하다는 점이다. 농가수 비중은 45%로 절반 가까이를 차지하고 있으나, 논 경영면적은 12%의 미약한 비중을 차지하고 있으며, 이들의 53.3%는 년간 농축산믈「판매액」(소득이 아님)이 300만원 미만에 불과하고, 주요 90% 가까이가 농업에 필수적인 농기계를 보유하고 있지 못하다는 현실이다. 이들 농가들은 외부에 농작업과 농업경영을 이종하고 있고, 대부분 영농(營農)후계자 없이 현 경영주 당대에서 농업 경영체로서의 생명을 마칠 가능성이 매우 높고, 이들 이 소유하던 농지는 상속과 매도, 임대 형태로 농지시장에 나올 것으로 예상된다. 자산(資産)으로서 농지는 유지(상속)하더라도 농가다운 농가로서 자신의 농업경영을 지속적으로 유지하기 힘든 농가들이 증가하고 있고, 그들에게 있어「위탁경영」과「임대차」가 일반화 되고 있는 현실을 인식하고, 이를 수용하는 방향으로 임대차 제도가 변화되어 가야 하는 필요성을 통계가 대변하고 있다.

필자는 경영규모과 소득면에서의 농가 양극화 현상을 부정하는 것은 아니며, 본고에서 다룰 문제는 아니라는 의미이다. 농가양극화 현상에 대한 인식과 평가, 대책에 있어서는 논자에 따라 이견이 있을 수 있다. 필자 <표-2>를 전제로 개별 농가의 특성과 여건에 맞춘 맞춤형 농정(農政)의 추진을 제안한 바 있는데, 초점은 농정 전반에 있어「산업정책」과「사회복지정책」의 구분 추진을 주장한 바 있다. 이에 대한 상세 내용은“맞춤형 농정의 의의와 추진방안”, 「KARICO 농업경제동향」, 한국농어촌공사, 2008년(봄호) 참고하기 바란다.

2. 농지「임대차신고제도」도입

위에서「농지법」규정을 개정하여 농지 임대차 허용 범위의 확대 및 촉진의 필요성에 대해 논하였다. 임대차 허용 확대의 필요성을 강조하였지만, 무분별하고 방향성 없는 농지 임대차의 확대는 결코 바람직하지도 않고, 허용되어서는 안 된다. 임대차를 대폭 허용하되「임대차신고제도」도입을 통해 임대차 되는 농지의 성격과 방향을 파악하고, 임대차 방식으로 유동화 되는 농지가「농지은행」을 통해 농지를 필요로 하는 농업인과 창업농가 등에 효율적으로 이용 될 수 있도록 하여야 한다.

농지은행은 항공 지적도면 GIS시스템을 통해 당해 농지의 최적이용이 가능한 농가와 방식에 대해 협의하고 컨설팅 하여 당해 농지를 지원하는 업무 체계를 구축할 필요가 있다.

앞에서도 살펴본 바와 같이 독일, 프랑스, 일본 등에서 농지의 취득과 이용 문제를 시장(市場) 자율에 맡기지 않고 소유의 적절성과 임대차의  방향성에 개입하여, 합리적 최적이용을 도모할 제도적 장치와 정책 시스템들을 갖추고 있는 까닭이다.

농지「임대차신고제도」를 현행 농지법 개정으로 도입할 경우, 1987년 제정되었으나 시행에 이르지 못한「농지임대차관리법」제4조(임대차계약의 신고)의 조문을 참고할 필요가 있다. 법안의 구체적 내용과 개정 논의를 위해 당시의「농지임대차관리법」조문을 인용해 둔다.「임대차 계약의 당사자는 그 계약을 체결한 날로부터 60일 이내에 부령이 정하는 바에 따라 농지 소재지를 관할 하는 시장, 군수, 구청장, 읍장, 면장에게 당해 계약의 내용의 신고하여야 한다. 계약 내용의 변경이나 기간의 연장, 임대차 기간의 연장 계약의 갱신이 잇는 경우에도 또한 같다」. 현행 농지법 제24조의2 또는 3에 유사 내용의 조문을 삽입하여도 무방할 것으로 생각된다.

일부에서는 임대차 신고제도가 규제를 강화 하는 것으로, 규제 완화라는 시대적 추세와 기조 관점에 어긋난다는 반론이 있을 수 있으나, 농지임대차제도에 관한 세계적인 동향과 추세를 이해할 필요가 있다.  먼저, 선진 외국(신대륙 미국을 제외)의 농지임대차 관련 제도의 개괄을 통해 농지임대차 문제에 대한 관점과 시야(視野)를 넓혀 이 문제에 대한 이해를 돕고자 한다.「스위스」의 경우 농업경영체가 농장의 일부 농지를 임대할 경우 관할청의 허가를 얻어야만 가능하다. 관할청은 임대가 다른 농업경영체의 경영개선에 크게 기여하거나 임대하는 경영체의 유지가 어렵다고 판단되는 경우에만 허용 된다.「독일」의 경우「농지임대차거래법」에 따라 임대인은 농지임대차계약의 체결을 신고해야 한다(임대인이 신고하지 않을 때는 임차인이 신고할 수 있다). 신고된 임대차 계약이 농업구조개선에 반하는 형태로 나타날 때 해당 관청이 이에 대해 이의를 제기하고 계약의 취소나 변경을 요구할 수 있다. 「프랑스」의 경우 임대차 기간은 9년으로 하고 있으며, 임차료도 계약 당사자 간에 자유롭게 이루어지는 것이 아니라 농업수입에 따라 도지사(prefet)에 의해 결정되며 농지 임대차와 관련된 사항들은 공공질서(ordre public)에 해당하는 것으로 임의의 지침이 아니라 의무사항으로 이를 위반했을 때는 법적 처벌이 이루어진다.

규제 완화는 모두 선(善)이고, 규제는 모든 악(惡)이라는 생각은 옳지 않고 한편으로 위험하며, 국민의 생명과 안전과 관련된 사항이나 공익, 공공질서 차원에서 필요한 조치는 반드시 유지하며 명확히 집행 점검 관리 되어야 한다.

외국의 농지 임대차 제도의 개요는 김수석 외 『외국의 국토관리와 농지제도』한국농촌경제연구원, 2010.12을 참고하였다.

이의제기의 요건은 다음과 같다. ⓵ 임대차 농지가 토지이용의 불건전 배분일 때 ⓶ 임대로 인해 공간적으로나 경제적으로 연결된 토지이용이 비 경제적으로 이루어질 때 ⓷ 임차료가 정상적인 경영에서 얻을 수 있는 수익(收益)과 비교해서 적정하지 않게 책정될 때이다.

국제적 동향과 추세에 대한 검토에 이어 다음은 국내 상황에 대해 검토한다.「농지법」의 성립배경과 존재 자체가 체계적인 임대차 관리의 필요성을 인정하고 있다. 농지는 농업인의 경영 안정과 농업생산성 향상, 농업 경쟁력 강화 라는 농지법 제정 목적(제1조)과 국민식량의 안정적 공급, 한정된 자원의 관리, 공공복리에 적합하게 관리되어야 하며, 국가 등의 의무(제4조), 국민의 의무(제5조), 에 비추어 볼 때 오히려「농지임대차 신고제도」가 없는 것이 이상하다고 할 것이다.

농지법 제4조(국가 등의 의무) ① 국가와 지방자치단체는 농지에 관한 기본 이념이 구현되도록 농지에 관한 시책을 수립하고 시행하여야 한다. ② 국가와 지방자치단체는 농지에 관한 시책을 수립할 때 필요한 규제와 조정을 통하여 농지를 보전하고 합리적으로 이용할 수 있도록 함으로써 농업을 육성하고 국민경제를 균형 있게 발전시키는 데에 이바지하도록 하여야 한다.

농지법 제5조(국민의 의무) 모든 국민은 농지에 관한 기본 이념을 존중하여야 하며, 국가와 지방자치단체가 시행하는 농지에 관한 시책에 협력하여야 한다.

지금 상황은「농지임대차관리법」이 제정 되었으나, 시행되지 못한 1987년 상황과는 제반 여건이 다르다. 각종 직불금 지급을 위해「농가경영체등록제도」가 이미 도입 시행 되고 있고, 쌀직불금 지급과 수령을 위해서도 시․군에서는 실무적으로 농지임대차 계약서의 제출을 요구하고 있다. 또한, 농지법 제24조 에서도 농지 임대차 계약은 서면(書面)을 원칙으로 한다고 규정하고 있고, 시․구․읍․면장은「농지임대차 확인대장」을 갖추도록 하고 있다.

2005년 농지법 개정을 통해 당장 자경하지 못하는 자의 농지 소유권을「농지은행」을 통해 임대위탁하는 경우 소유상한과 통작거리 제한 없이 소유할 수 있도록 허용되어 있는 현재 농지법 상황에서, 광범위하게 이루어지고 있는 임대차에 대해 향후 허용범위를 현실화하고 확대하고「임대차 신고제도」도입을 통해 임대차 농지를 효율적 합리적 체계적으로 관리하여, 농지이용 효율화와 농업 생산성 향상을 도모하고자 하는 본 제도는 결코 규제가 아니며, 오히려 진작에 도입되었어야 할 제도가 도입되지 못하고 지연되었다고 보는 것이 바른 인식일 것이다.

3.「농지이용증진사업」에 대한 인식 전환과 적극적 추진

「농지법」제3장은「농지의 이용」에 관해 규정하고 있는데, 제3장의 제1절은「농지의 이용 증진」등에 대해 규정하고 있다. 농지는 보전과 더불어 이용이 중요한 의미를 갖고 있다. 농지법 제3조(농지의 기본이념)에서 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유․ 이용되어야 한다고 밝히고 있으며, 그것을 위해 농지의 권리행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다고 명시하고 있다. 여기서 말하는 농지의 효율적 이용이란 무엇인가? 농업 경영학적 개념과 이해가 필요한 대목이나, 간단히 말하면 사람의 농업 경영 및 관리 능력과 농기계의 성능이 최상으로 결합되어 최적의 경제적 효율성과 경영성과를 발휘할 수 있도록 하는데 있어 투입요소로서의 농지의 규모와 분포 상태를 의미한다. 우리나라의 농업의 농지이용의 문제점은 농가당 경영규모는 영세하고 영세 경영농지가 여기 저기 분산되어 비효율적으로 이용되고 있다는 점이다. 농지법에서 농지의 효율적 이용 방법을 모색할 경우, 영세한 개별 농가의 농지이용방식을 극복하는 방안이 대안으로 제시 될 수 밖에 없다. 이러한 문제는 일본의 경우도 마찬가지라고 할 수 있다. 일본 역시 농업경영이 고성능․고가(高價)의 대형 농기계에 전적으로 의존하게 되면서 농가 호당 경영면적이 영세하고 분산된 농지이용 방식과의 충돌과 부조화가 농업발전의 생산성 향상, 농업경쟁력 강화의 큰 장애요인으로 부각되었다. 그렇다고 유럽과 미국처럼 대규모이며 집단화된 농장식 경영방식을 실현하기 어려운 사회 경제적 구조 하에서 그 대안으로 떠오른 것이「농지이용증진사업」이다. 일본은 1975년에「농업진흥지역의 정비에 관한 법률」의 개정에 의한「농용지이용증진사업」의 도입이 그것이다. 1980년엔 별도로「농용지이용증진법」을 제정하여 권리의 내용이「임대차」이외에「경영 수위탁」,「소유권」에 까지 확대하였고, 권리의 수용자(취득자)로서 개인과 농업법인 이외에「농지보유합리화법인」,「농업자연금기금」에 까지 확대하였다.

「분산착포」(分散錯圃)로 대변되는 우리나라 논 농업의 특징과 비효율성은 ① 농지 면적 자체의 협소 ② 농가 호당 소유면적이 협소 ③ 농지의 자산적 보유 경향이 강함 ④ 소규모 농지의 분산성에 의해 농작업의 효율성 저하, 경쟁력 저하, 생산성 향상에 한계 등으로 정리할 수 있다. 이처럼 농가 호당 경지면적이 협소한데 더하여 그 협소한 농지가 여러 필지로 분산되어 있다는 문제가 있다. 비공식자료(2005년)에 의하면 우리나라 전체 논 필지수는 약 700만 필지이고, 벼 재배농가 호당 논 필지수는 7.5필지, 필지당 평균 논면적은 0.15ha로 나타나고 있다.

농업부문의 경우 특히 논 농업은「토지이용형농업」이라고 일컬어질 정도로 ① 농지가 가장 기본적인 생산수단이나 농지(경영규모)의 확대는 타농가의 은퇴․경영이양, 이농, 사망과 세대교체 등을 통해 이루어진다는 점 ② 농지가 가산(家産)․자산(資産)으로서의 성격을 가진 점 ③ 고용노동력 보다는 가족 노동력을 중심으로 생산활동이 이루어지고 있다는 점 ④ 가계(家計)와 경영(經營)의 미분리 ⑤ 자연(自然)을 대상으로 한 상품생산 활동 등으로 인해 비농업부문에 비해 구조조정이 상대적으로 어렵고, 늦게 이루어지고 있다.

이로 인해 일본의 농지이용증진사업은 보다 포괄적․일반적인 농지 유동화 촉진의 수단으로 전화되었다. 이것은 사실상의 농지 임대차의 부분적 자유화였지만「농지이용증진사업」에서는 이것을「이용권 설정」이라는 형태로「농지법」개정을 거치는 것 없이 처리하려 한 점에 특징이 있다.「농지법」에 대한 일종의 우회방식(bypass)이라 일컬어지는 것은 이러한 의미에서이다.

효율적이고 안정적 경영체를 적극적으로 육성해 가기 위한 조건을 정비하기 위해「농용지이용증진법」은 1993년에「농업경영기반강화촉진법」으로 명칭를 바꾸고 강화되게 되는데,「농지법」과 관련하여 한가지 주목되는 것은 1970년 농지법 개정시에 동법 제3조 제2항에 들어가 있던「농지보유합리화사업」(한국의「농지규모화사업」에 해당) 및「농지보유합리화법인」에 관한 제 규정이「농지법」에서『농업경영기반강화촉진법』으로 옮겨져 그 기능이 강화 확대되었다.

이러한 새로운 농업경영 방식과 시스템 도입의 특징은 개별 농가차원이 경영(농지이용)이 아닌 일정 권역(마을 또는 들녘단위)의 농지 소유 이용자들이 조직(또는 법인)을 구성하여 일정한 협정(규약)을 맺고, 권역 전체의 농지를 조직적 계획적으로 이용하여 결국 권역단위 전체로 생산비를 줄이고 농기계와 농작업을 효율화하는 농업경영방식(집락영농)을 의미한다. 일본은 이러한 효율적 농지이용 사업방식이 1996년 우리나라 농지법 제정 당시에 응용된 것으로 생각되나, 우리나 농지법은 제14조(농지이용계획의수립), 제15조(농지이용증진사업의 시행), 제16조(농지이용증진사업의 요건) 제17조(농지이용증진사업 시행계획의 수립), 제18조(농지이용증진사업 시행계획의 고시와 효력) 제19조(농지이용증진사업에 대한 지원)등 14~19조에 걸쳐 추진방법과 지원내용을 밝히고 있으나, 현재 이러한 사업방식은 사실상 작동하지 않고 있다. 다수자의 참여로 인한 이해 충돌과 갈등 조정, 합의 도출의 어려움 등에 더하여 추진 동력의 결여가, 인지도 부족 등이 그 원인으로 꼽히나, 무엇보다 추진동력의 부재(不在)가 가장 큰 요인으로 보인다. 최근「들녘경영체육성사업」이 추진되고 있는 등 일정 권역(마을 들녘) 농지 전체를 대상로 한 효율적 농지이용 및 농업 생산방식이 시도되고 되는 등 관심도가 높아지고 있다. 특히, 쌀 과잉 해소를 위한 타작물 재배 확대, 매년 해외로 부터 대량으로 수입되는 사료작물을 국내에서 대체할 집단적 사료작물 재배 필요성, 다수의 소규모 고령 개별 농가의 농작업의 외부 의존도 삼화와 자기 완결적 경영의 붕괴 등으로 인해  농지이용증진사업 방식의 시범 사업 추진방안이 관(官)을 주도로 적극 추진될 필요가 있다.

우리나라 농지은행을 통한「농지이용증진사업」의 추진방식에 대해서는 윤석환,“농지이용 효율화 특별사업과 농업경쟁력 제고방안”,「KARICO농업경제동향」,한국농어촌공사 2008년 여름호 참고.

현행 농지법(제9조 제5호)에는 농지이용증진사업 시행계획에 따른「위탁경영」과「임대차」(제23조 제1항 제2호)에 대해서는 예외적으로 허용하고 있으나, 이 정도의 제도적 예외 조치만으로는 미흡한 것으로 판단된다. 또한, 농지법 제19조에는「국가와 지방자치단체는 농지이용증진사업을 원활히 실시하기 위하여 필요한 지도와 주선을 하며, 예산의 범위에서 사업에 드는 자금의 일부를 지원할 수 있다」고 규정하고 있으나, 구체성과 실효성에 있어 미흡한 규정이라고 하지 않을 수 없다. 농지법 상의「농지이용증진사업」이 실질적으로 이루어 질 수 있도록 다양한 직접지불제도와의 연계가 필요하며, 세제(稅制), 농기계 지원, 마을 단위 농업종합개발 사업지원 등 다양한 인센티브의 도입이 필요하며, 구체적인 추진방법을 담은 추진 매뉴얼을 작성 보급하고, 교육과 홍보도 이루어질 필요가 있다. 앞으로는 지역의 농업생산 여건과 경영조건에 따라서는 지역 농지와 농기계를 집단적․조직적․효율적으로 이용하여 지역(부락, 들판) 전체로서의 농업생산성 향상과 소득증대가 이루어 질 수 있는 농지이용시스템이 쉽게 도입 되도록 제도적 지원과과 보완, 공적(公的) 지원 시스템이 충실히 정비될 필요가 있다.

한편, 농업 경영주의 고령화와 영농후계자 부족 상황에서 개별농가의 경영체로서의 한계가 들어나고 있다. 통상적인 경영체라면 경영의 영속성(going concern)이 전제 되어야 한다. 그러나「농가」의 경영 후계자를 확보하지 못한 농가가 90%에 달하고 있으며, 현 경영주이 사망, 은퇴, 질병, 사고 등으로 언제든지 경영에 위기기 찾아 올 수 있다. 농가(農家) 경영의 한계이기도 하지만, 과연 이러한 취약점을 가진 농가를 국민의 지속적 안정적 식량공급의 주체로 볼 수 있을 것인가 하는 보고 문제제기가 있다. 농가가 이러한 역할을 수행에 한계를 드러내고 있다면 이에 대한 대안이 당연히 거론되어야 한다. 그 대안의 하나로 농지이용증진사업이 의미가 있다고 생각한다.「농가」경영의 이한계, 개인(개별) 경영을 보완 또는 대체할 농업경영 시스템(농업경영방식)의 하나로 농지이용증진사업을 주목할 필요가 있다.

일본에서는 농용지이용증진사업, 일호일법인(一戶一,法人), 생산자조직, 집락영농, 제3섹터 방식, 일정 조건의 주식회사 농지이용허용 등 농업생산 주체로서「농가」를 보완 대체할 다양한 경영체의 육성이 지속적으로 시도되고 있다.

근년 우리나라에서「들녘경영체」육성사업이 시도되고 있으나, 위와 같은 추지로 볼 때 성격과 사업내용, 추진방식 등에 있어 여전히 미흡하고 농지법에서 의도하고 있는 농지이용증진사업과는 거리가 있다고 할 수 있다.「들녘경영체」를 농지이용증진사업방식으로 연계 결합시키는 노력이 필요하다.

4. 농지통계 생산 및 관리 법제화

우리나라「건축법」제30조는『건축통계』를 작성하도록 명문화 되어 있다. 이를 통해 전국의 건축허가 현황, 건축신고 현황, 용도변경 허가 및 신고현황 등 정책환경과 상황, 정책방향 설정에 필요한 통계를 체계적으로 파악 관리 활용하고 있다.

「건축법」 제30조(건축통계 등) ① 허가권자는 다음 각 호의 사항(이하 ‘건축통계’라 한다)을 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이나 시·도지사에게 보고하여야 한다. 1. 제11조에 따른 건축허가 현황 2. 제14조에 따른 건축신고 현황 3. 제19조에 따른 용도변경 허가 및 신고 현황 4. 제21조에 따른 착공신고 현황 5. 제22조에 따른 사용승인 현황 6. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ② 건축통계의 작성 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.

또한,「부동산 거래신고 등에 관한 법률」을 통해 부동산 거래의 신고 제도를 운영하고 있으며, 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립과 집행, 합리적인 토지 이용 등을 위하여「토지거래허가구역」을 지정 할 수 있도록 하고 있다. 또한「주택법」제55조 에서는「국토교통부장관은 주택을 공급받으려는 자의 입주자 자격을 확인하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 주민등록 전산정보(주민등록번호·외국인등록번호 등 고유 식별번호를 포함한다), 가족관계 등록사항, 국세, 지방세, 금융, 토지, 건물(건물등기부·건축물대장을 포함한다), 자동차, 건강보험, 국민연금, 고용보험 및 산업재해보상보험 등의 자료 또는 정보의 제공을 관계 기관의 장에게 요청할 수 있다. 이 경우 관계 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다」고 규정하고 있다. 이처럼 종부의 중요 정책 수립 집행을 위해서는 다양한 정보 수집과 통계를 통해 실태를 파악하고 효과적인 정책 수립에 적극 활용하여야 한다.

제3조(부동산 거래의 신고) ① 거래당사자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약을 체결한 경우 그 실제 거래가격 등 대통령령으로 정하는 사항을 거래계약의 체결일부터 60일 이내에 그 권리의 대상인 부동산등(권리에 관한 계약의 경우에는 그 권리의 대상인 부동산)의 소재지를 관할하는 시장(구가 설치되지 아니한 시의 시장 및 특별자치시장과 특별자치도 행정시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장에게 공동으로 신고하여야 한다. 다만, 거래당사자 중 일방이 국가, 지방자치단체, 대통령령으로 정하는 자의 경우에는 국가 등이 신고를 하여야 한다.

<표-3> 일본 농지법 등에 의한 농지의 권리이동에 관한 통계

(단위 : ha)

구 분					1970년	1980년	1990년	2000년	2009년
농 지 법 제 3 조 에 의 한 권 리 이 동	소유권 이 전		자작지	유상	71,211	40,496	19,437	11,029	9,910
				무상	36,379	65,026	35,423	10,906	9,777
			임대차농지		5,055	1,716	1,124	158	40
	임차권 설정				1,838	10,185	5,396	3,384	3,211
	임차권 이전				141	1,793	1,170	252	33
	사용임차의 권리설정				1,283	57,900	73,820	46,519	22,126
	사용임차의 권리이전				127	513	1,300	883	31
	농협에의 경영위탁에 따른 권리의 설정․ 이전				2	399	123	149	4
	계				116,066	178,205	138,020	73,355	45,158
농업경영기반강화촉진법에의한권리이동	소유권 이 전		자작지	유상	-	-	14,998	20,038	21,663
				무상	-	-	1,707	555	616
			임차농지		-	-	1,616	1,262	203
	이 용 권 의 설 정 ․ 이 전	임차권 설정			-	26,867	48,048	90,786	120,838
		임차권 이전			-	0.4	1,504	1,406	1,362
		사용임차의 권리설정			-	530	3,698	9,695	19,126
		사용임차의 권리이전			-	-	69	102	41
		농협경영 위탁시 반권리의 설정․ 이전			-	-	134	55	9
	계				-	27,397	71,773	123,899	163,857

자료 : 일본 농림수산성

주 : 1) 1970년과 1980년에 수치가 없는 것은 당시의 농지이용증진사업 속에 당해 권리의 이동 에 관한 제도가 없었기 때문이다

2)「농지법」 제3조의 권리이동에는 이 이외에 지상권, 영소작권, 질권의 설정․이전 등이 포함되어 있기 때문에 내역의 합계는 총수와 일치하지 않는다.

3) 1985년 까지의「농업경영기반강화촉진법」에 의한 권리이동에는 이 이외에 임차권의 전대(轉貸), 사용대차에 의한 권리의 전대가 포함되어 있기 때문에 내역의 계는 총계와 일치하지 않는다.

한편, 일본의 경우 일본「농지법」상 소유권 이전, 임차권 등 모든 권리의 이동은 허가제로하고 있으며, 그에 따른 농지의 권리이동 통계가 매년 발표되며, 농지정책의 중요자료로 활용되고 있다. 그 내용을 조금 상술하면,「조사대상」은 농지법, 농업경영기반강화촉진법 및 농지중간관리사업법에 의거、권리의 설정・이동이 이루어졌던 농지、임대차가 종료된 농지 등 및 전용된 농지 등 모두 이다.「조사항목」은 농지법 제3조에 의거 허가・신고、제3조의3、제37조～제40조 및 제43조, 농업경영기반강화촉진법 제19조에 의거 농지이용 집적계획의 공고、농지중간관리사업법 제18조에 의거 농지이용배분계획의 공고에 관련된 농지 등의 경작 목적의 권리이동 상황 등이다.

<표-3>에서 보듯이 일본의「농지의 권리이동 통계」자료에 의하면, 2009년 1년간 경작목적의 농지 권리이동(농지법 제3조 및 농업경영기반강화촉진법에 의한 이용권의 설정 등의 합계)은 382,262건(2008년 394,103건), 농지면적 기준으로  209,015ha (2008년 228,553ha) 으로 2008년 대비 건수 3%, 면적 대비 8.5% 감소 한 것으로 나타났으며, 권리이동의 구체적인 수단(법적 근거와 사유)는 <표-3>에서 본바와 같다.

개인적으로 부러운 통계 자료지만, 단순히 통계를 위한 통계가 아니라 농지 권리이동시「사전」허가제를 통해, 사전에 바람직한 농지취득, 권리이동, 구조개선에 기여토록 사전에 조정, 중재하여 농지를 효율적으로 이동 시키려는 시스템을 갖추고 있다는 점은 우리나라 농지법의 제정 의도와 취지에 비추어 중요한 시사점을 주고 있다고 생각한다.

농지 소유권의 이동 뿐만 아니라 임차권 ․ 이용권의 권리이동의 파악이 가능하고, 농지의 권리이동 ․농지 유동화의 방향과 실적이 파악되고 다시 정책 임안 자료로 활용된다는 측면에서 시사하는 바가 크다

우리나라의 경우도 농지취득자격증명제도, 농지원부, 농지의 거래, 농지의 이동 등 농지유동화 정보, 농지가격, 임대료, 농작업 수위탁료 등 농지에 관한 종합적인 정책 통계자료를 생산 분석 관리할 수 있도록 법적 근거를 만들 필요가 있다고 생각한다. 예를 들면 현행「농지법」제51조(농지통계의 생산 관리)를 신설하고, 다음과 같이 규정할 필요가 있다.  ①농림축산식품부 장관은 농지정책의 효율적 추진을 위하여 매년 농지에 관한 통계를 생산하고 관리하여야 한다. ② 농지 관련 통계에는 취득 원인별 농지매매면적 및 건수, 농지전용 사유별 면적 및 건수, 임대차 및 사용대차 면적, 임대차료, 농지가격수준, 규모별 연령별 농지 소유 및 이용실태 등이 포함되어야 한다. ③ 농림축산식품부장관은 농지통계의 작성을 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 주민등록 전산정보(주민등록번호·외국인등록번호 등 고유 식별번호를 포함한다), 가족관계 등록사항, 국세, 지방세, 토지 정보의 제공을 관계 기관의 장에게 요청할 수 있다. 이 경우 관계 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.

「농지취득자격증명 발급심사요령」(농림부예규 제224호)[별지 제2호서식]등을 D/B화하여 활용하여, 통계를 생산할 경우 농지취득의 목적과 지역별, 지목별 특성  분석 등 농지정책, 농지제도 연구시 유용하게 활용될 수 있을 것으로 보인다.

현장 실태를 정확히 포착․반영하는 통계의 정비가 기본에 있어야 정책의 실효성과 정도(精度)를 높일 수 있다.

Ⅳ. 맺음말

The magic of property turns sand to gold(所有의 魔術은 모래를 황금으로 바꾼다). 영국의 농학자 아서 영(Arthur young)이 1792년 남긴 유명한 말이다. 봉건 지주제(地主制)하에서 소작농에게 농지의 소유권이 주어질 때 조건이 열악한 농지라도 그 농지가 얼마나 정성스럽고 비옥하게 경작 관리되고 생산력이 높아지는 가를 프랑스 여행 중에 본 것이다. 2차대전 후(後) 식민지에서 해방된 각국이 농지개혁을 실시하였고, 농지는 농민스스로가 소유하고 경작하는 것이 바람직하다는 보편적 인식을 만들었고,「경자유전」원칙으로 우리나라 헌법 121조에 명시되었다.

그러나, 아서 영(Arthur young)이 소유권의 마력(魔力)을 보았던 당시와는 달리 오늘날의 농업환경은 너무나도 크게 변화하였다. 단순히 소유권의 이념과 마력(魔力)만으로는 해결되기 어려운 시대 상황에 직면하고 있다. 농업 이외의「비농업부문」이 더 많은 부가가치를 생산하고 더 높은 취업기회와 임금을 획득할 수 있게 되었으며, 외국으로 부터 다양한 종류의 값싼 농산물이 대량으로 수입되고 있다. 고도경제성장과 맞물려 농촌농업에서 도시로 대량의 노동력이 이동하였고, 농업 경영주의 고령화와 영농 후계자 부족 현상이 심화되고,  과잉 생산 농산물 수급조정이 일상화되고 있으며 국내 휴경지가 늘고 농지 이용율이 저하되고 있다. 농사(특히, 논농업)가 인력(人力)이나 축력(畜力) 아닌 농기계에 전적으로 의존하여 이루어지고 있는 오늘날의 농업경영 현실은「소유권」을 지나치게 강조할 경우 국내 농업생산의 유지 발전이 어려운 시대에 들어섰다.「농지소유자 = 농업노동자」를 전제로 엄밀한 의미의 한「경자유전」원칙은 유지될 수도 없고, 바람직하지도 않다. 현대에 있어 경자유전 원칙은 농업 내부적으로는「경자용전」(耕者用田)의 원칙으로 이해 운용되어야 하며, 농업 외부적으로는 비농업부문과 농외 자본의 투기적 농지 취득을 막기 위해 유지 존속 되어야할 것으로 생각한다. 농지소유문제와 관련하여 현대 농지정책의 또 하나의 과제는 투기적 농지소유를 막고 농지를 보전함과 동시에 확보된 농지를 효율적․합리적․경제적으로 소유 이용될 수 있도록 하는 중요한 문제가 남아있다. 그런 측면에서「농지선매협의제도」도입은 필요하다고 생각한다. 이 문제는 현안이 되고 있는 농업경영 승계(자) 지원 육성 대책, 비농민의 농지소유 확대 방지 대책, 농지의 비효율적 분산 대책 등과도 밀접히 관련된 문제로 적극적인 도입 검토가 필요하다.

농기계 진입이 어려운 지역과 농기계 작업 곤란한 산간 농지를 중심으로 휴경지가 증가

다시 강조하지만, 필자는 경자유전의 원칙을 반대하거나 폐지를 주장하는 것은 아니다.

현대 농지정책의 또 하나의 과제는 확보된 농지를 효율적으로 유지․관리․경영할 건실하고 효율적인 생산주체의 육성에 기여할 방법을 수단을 강구하는 것이다. 한국농업을 이끌고 갈 주체가 농지를 효율적으로 이용․관리․보전할 주체에게 쉽게 농지가 유동화(매도․임대․농작업)될 수 있도록 농지(이용)제도 측면에서 적극인 조장과 뒷받침이 필요하다.

농지의 임대차 문제와 관련하여서는「농지은행」을 통할 경우「임대차를 대폭 허용」하고,「임대차 신고제도」를 도입하여 농지 유동화를 제도적 틀 내에서 촉진하도록 하고, 유동화 되는 농지가 후계농과 전업농 등에게 효율적으로 이용 집적 되도록 그 방향성을 명확하고 확실하게 정립할 필요가 있다. 또한, 임대차와 위탁경영의 경계와 의미가 불분명해진 시대적 상황에서 두 제도를 엄격히 구분하여 운영할 필요는 없다고 생각한다. 끝으로, 농지통계의 정비가 필요하다, 단순한 정비가 아닌「농지법」에 농지통계 생성․분석․관리 조항을 명문화하여 체계적이고 종합적인 농지정보와 통계를 갖고 농지정책 추진의 실효성을 높여야 한다.

농지법은 제4조(국가 등의 의무)에 이어 제5조에서 국민의무를「모든 국민은 농지에 관한 기본이념을 존중하여야 하며, 국가와 지방자치단체가 시행하는 농지에 관한 시책에 협력하여야 한다」고 명시하고 있다. 농산물 시장 개방이 확대 되고, 쌀 과잉현상이 일상화된 오늘날 농지의 소유와 이용에 대한 국가와 국민의 책임(책무)를 제도적으로 구체화하고 명확히 하기위한 논의가 활발히 이루어질 필요성이 높아지고 있다.

＜국문초록＞

이 논문은 첫째, 농지개혁 이후 우리나라 농지 소유제도와 농지 임대차 제도의 변화 방향과 특징, 그 변화를 규정한 사회 경제적 배경을 분석하고, 둘째 현대 농업경영의 특징과 경제적 의미를 분석 고찰하고 향후의 농지제도의 정책과제에 대해 논하였다. 그 동안 「소유자 = 직접경작자」 의 일체화 라는 소위 「경자유전」원칙에 입각하여 운영해 온 농지소유제도는 농지취득 요건과 방법, 농지 소유자격의 완화 방향으로 전개되어 왔으며, 특히 2005년 농지법 개정을 기점으로 소유와 이용의 분리를 허용하는 방향을 허용하였다. 반면, 농지 임대차 제도에 있어서는 20여가지의 경우를 제외 하고는 임대차를 제한하고 있으나, 농업인의 이농과 상속, 고성능 농기계의 도입 등으로 임대차는 확대되고 있다. 농업 생산력의 발전과 농업경영 환경변화 등을 고려할 경우 농지 임대차가 좀 더 자유롭게 이루어지도록 하되, 임대차 신고제를 도입하고 농지은행을 통해 임대차 농지가 전업농과 후계농에게 체계적으로 임대 될 수 있는 제도개선과 시스템 도입이 필요하다. 또한, 현대 농지관련 문제에 효과적으로 대처하기 위한 정책과제로서 농지선매협의제도의 도입, 농지통계 생산 관리 법제화를 제안하였다.

키워드: 농지개혁, 농지법, 농지재도, 농지소유, 농지 임대차, 농지은행, 농지선매현의 제도, 농업 생산력, 소유와 이용의 분리

＜영문초록＞

Direction of the Development of the Farmland System and the Problems of Agricultural Policy

Yoon SeukHwan

(Director , Korea Rural Community Corporation  Farmland Panning Department. Doctor of Agricultural Exonomics)

This paper first analyzed the direction and characteristics of changes in the farmland ownership system and the farmland lease system in Korea after the farmland reform, and specified socio-economic background for the change.

second, it also considered the characteristics and economic implications of modern farming management and treated policy issues of the agricultural land system in the future.

The farmland ownership system, which had been operated under the principle of 「owner = direct farmer」, was permitted to implement the separation of property and utilization, especially since the revision of the Farmland Act in 2005.

In fact, it relaxed regulations like the requirements and methods of farmland acquisition.

On the other hand, with the exception of 20 cases of farmland leasing system, the leasing system is being expanded due to farmers’ retirement, inheritance, and the introduction of high-performance farming machinery.

When considering the development of agricultural productivity and changes in a farming management environment, the farmland leasing system should be more freely implemented than before. And it can be improved by the introduction of the ‘lease reporting system’.

Furthermore, the government should improve the system for farmland leasing through farmland banks because it is necessary to improve the system that requires professional farmers to systematically lease to their successors.

In addition, as a policy task to effectively address problems related to modern farmland, the introduction of the ‘farmland prepayment consultation system’, legislation of the production control of farmland statistics, and active promotion is needed from an institutional point of view.

key word: Farmland reform, Farmland Act, The farmland system, Farmland ownership, Farmland lease, The farmland pre-sale system, Agricultural productivity, Separation of ownership and management

＜참고문헌＞

김수석 외,「외국의 국토관리와 농지제도」, 한국농촌경제연구원, 2011.

김홍상, “경자유전원칙에 관한 소고-헌법과 법률내용을 중심으로-”,「농촌경제」제29권 제2호(2006 여름), 한국농촌경제연구원, 2006.

윤석환, “농지제도 개편논의의 상황인식과 농지정책의 과제”,「KARICO농업경제동향」, 한국농어촌공사, 2003.

윤석환, “농지 선매협의제도 도입방안”,「KARICO농업경제동향」, 한국농어촌공사, 2004.

윤석환, “일본 농지제도 개편논의 동향과 한국농정에의 시사점”, 「KARICO농업경제동향」, 한국농어촌공사, 2003.10.

윤석환, “농지문제와 구조개선정책의 평가”, 「농지제도의 선진화를 위한 정책과제」, 한국농촌경제연구원, 2007.6

윤석환, “농지이용 효율화 특별사업과 농업 경쟁력 제고 방안”, 「KARICO농업경제동향」, 한국농어촌공사, 2008.

한국농업법학회, “미래의 농업 농촌과 헌법적 가치”, 「2017년 한국농업법학회 추계학술대회 논문집」, 2017.10.27.

한국농촌경제연구원,「농지임대차관리법백서」, 1987.12